中國革命成功的一個很重要的原因，就是把馬克思列寧主義普遍真理和中國革命的具體實踐相結合。中國的PPP活動要想取得成功，也必須把歐美發達國家先進的PPP經驗和理念，與中國經濟建設和社會發展的具體實踐相結合。這次論壇叫“中國式PPP高峰論壇”，我認為這個題目非常好。借這個機會跟大家分享一下，我國PPP發展當中的十大重點問題，談一點個人體會和感受。

中國革命成功的一個很重要的原因，就是把馬克思列寧主義普遍真理和中國革命的具體實踐相結合。中國的PPP活動要想取得成功，也必須把歐美發達國家先進的PPP經驗和理念，與中國經濟建設和社會發展的具體實踐相結合。這次論壇叫“中國式PPP高峰論壇”，我認為這個題目非常好。借這個機會跟大家分享一下，我國PPP發展當中的十大重點問題，談一點個人體會和感受。

一是平等協商。PPP的原意，是公私合作伙伴關系，也就是說政府方和社會資本方應該是平等的關系。傳統的管理體制下，政府高高在上以“管”為主，PPP模式當中你要和社會資本方平起平坐，大家共同協商。

二是長期合作。大家經常說PPP是一次婚姻，而不是一場婚禮。婚禮熱熱鬧鬧但時間很短，而婚姻則要過上幾十年，這么長的時間中磕磕絆絆很難免。因此，從PPP開始那天大家就要做好同甘苦共患難的準備。

三是利益共享。政府代表社會公眾，主要追求社會公共利益，包括提高公共產品、公共服務供給的數量、質量和效率。從社會資本方來講，他們不是慈善家，首先要賺錢，因此要保證社會資本方合理的投資回報。

四是風險分擔。大家既然是利益共享，按照責權利相對等的要求，就應該風險分擔。政府和社會資本各自承擔的風險不一樣，政策和法律風險更多的由政府方來承擔，商業運營風險更主要的由社會資本方承擔，不可抗力的風險由雙方共同承擔。

去年5月份國家發展改革委建立了自己的PPP項目庫，根據我們對項目庫當中已經落地項目的分析，更適合推進PPP模式的項目大概有三個特征。

1、規模要適度。從我委推介的PPP項目簽約情況看，總投資在10億元以下的項目占73.5%，也就是說，投資規模不是很大的項目更適合做PPP。經濟相對不是很發達的地區做PPP，不要貪大求洋，可以先從規模相對較小的項目做起，積累經驗后再逐步推廣。

2、收益穩定。根據我們PPP項目庫的簽約情況，污水垃圾處理項目占比是31.6%，供水供熱燃氣項目18.5%，鐵路公路港口項目占比11.6%，這些領域的項目都具有比較穩定的投資回報機制，項目本身能夠產生現金流。

3、條件成熟。推行PPP模式，應該選擇已經完成立項決策程序、項目邊界清晰、前期工作成熟的項目。在此基礎上，做好實施方案編制、財務測算、合同簽訂等各項工作，才能保證項目的順利推進，否則欲速則不達。如果前期只求快，項目本身不成熟，在今后的實施當中就會出現各種各樣的問題和糾紛。

這一點是非常關鍵的，相關內容以前我在不同的場合講過，今天借這個機會還想重復一下。PPP項目的投資回報過低，社會資本和金融機構都不會參與；投資回報過高，則會加重政府和公眾的負擔。因此，合理的投資回報機制在推進PPP模式當中非常重要。

1、合理確定價格和收費標準，適當延長運營年限。對于使用者付費的項目，價格和收費標準的小幅調整，就可能會對項目的收益率、政府補貼的資金量產生很大的影響，因此要重視價格和收費標準的適時、合理調整。此外，交通、能源等重大基礎設施項目的前期投資非常大，進入正常運營階段之后，運營成本是很低的，你讓社會資本方經營20年還是30年，對它的投資收益影響很大。現在很多交通項目僅靠項目本身的現金流難以完全覆蓋投入，需要政府補貼，如果能適當延長運營年限，則可以提高投資收益，減少政府補貼。

2、積極采取股權合作方式支持PPP模式。政府可以采取股權投資的方式參與PPP項目，由政府出資方代表和社會資本方共同組建項目公司，政府的股權可以少分紅、不分紅，以此來保證社會資本的收益。根據有關專業機構統計，2014年到今年的9月份，各地已經公示中標候選人的有1020個項目，已經成立項目公司的有355個，355個項目當中，政府采用股權投資方式參與的項目262個，占比是74%。說明這一方式在現實當中普遍采用。大家也知道，英國推行PPP模式比較成熟，但也有一個發展階段，從PFI演變到PF2，很大的變化之一就是PF2階段更強調政府的股權投入，以此來降低社會資本的壓力、提高它的收益。

3、通過適當的資源配置，如提供土地、完善配套基礎設施等，提高PPP項目回報水平。

4、充分挖掘PPP項目本身的商業價值，這一方面現在重視的還很不夠。例如，北京的工體和鳥巢都是大型體育場館，工體周邊的商業設施非常發達，就是私營企業與工體簽訂承包合同，二次開發后轉租給餐飲娛樂企業。但是反觀鳥巢，規模很大，名氣很大，可利用的空間非常多，但是到了晚上冷冷清清，沒有把這個項目本身的商業價值充分挖掘出來。從另外一個角度，鳥巢在北京處于很好的地理位置，這么寶貴的土地資源，沒有得到充分的利用。

5、鼓勵社會資本創新管理模式，提高運營效率，降低項目成本。我們為什么推行PPP，很重要的內容之一，就是通過引進私人資本，利用他們的專業管理水平、靈活的管理機制，降低項目本身的運營和投資成本。這樣的話政府才能少掏錢，私營企業也能多賺錢。現在PPP項目當中有一個傾向，越來越多的財務投資者或者單純的施工企業來做社會資本方，如果你只有施工能力、只有財務投資能力，不考慮項目本身的運營，項目建成之后怎么辦？能不能通過專業化的管理來降低成本、提高效率？對這一問題要高度重視。

6、正確選擇項目融資模式，降低融資成本，提高資金使用效率。

7、通過上述方式社會資本仍然無法獲得合理回報時，適當安排政府財政補貼，推動項目實施。

從實踐看，好的PPP項目可以借助豐富的投資回報渠道，讓政府少掏錢、不掏錢。要找市長，更要找市場，向市場要回報。

現在有一個詞叫“資產荒”，也就是說，好的項目越來越少，這也是為什么很多金融機構愿意參與PPP項目的一個重要原因。現在金融市場上資金供應量比較充分、資金的成本在下降，另外，各種金融工具、金融產品很多，融資方式也日益多樣化。除了銀行貸款，還有信托資金、各種投資基金、保險資金，以及企業債、公司債、中票等。各類資金的偏好不同，成本也不一樣。對PPP項目來講，一個很重要的特點就是收益不會太高，但是收益穩定、風險小。這樣的話，我們在各種繁多的金融產品當中，怎么樣做一個合理的組合，既適合PPP項目本身的特點、又能夠降低項目的融資成本，就非常重要。這就要充分發揮金融機構和專業咨詢機構的作用，請他們幫助設計項目的融資方案。現在也有一種情況應當重視，PPP項目當中出現了一種惡性低價競爭趨勢，比如說有一個水環境治理項目，有的社會資本方報的投資回報率只有2.5%，連融資成本都覆蓋不了，怎么保證項目的正常運行？不是說回報率越低越好，要當心后面的“陷阱”。精心確定項目融資方案，選擇合理融資方式，是保障PPP項目非常關鍵的內容之一。

PPP項目參與主體較多，項目運行時間較長，涉及因素復雜，各方的權責利關系，最終都要體現在合同上。項目運營中一旦出現問題和糾紛，解決問題最重要的保障就是合同，因此合同規定的越細越好，盡量把項目建設運營當中可能出現的問題都涵蓋其中，并做出明確規定。否則的話前期工作太快，合同定的過于簡單，會為今后的運營埋下隱患。一個好的PPP項目合同應該解決三個方面的問題：一是互信問題，包括政府和社會資本方雙方建立互信；二是保障各方的權益，例如應明確價格的合理調整機制和排他性條款；三是明確出現分歧時候爭議解決的方式，保障項目順利運行。

PPP項目運營時間很長，至少十年以上，將來也可能出現30、40年運營期的PPP項目。這么長的一個過程中，很難要求社會資本方30、40年期間經營的重點不會調整，很可能出現社會資本方提前退出的情況。這就要想辦法提高PPP項目的資產流動性。如果PPP項目資產流動性比較低，它對資本的吸引力也就比較弱。要提高社會資本的參與，就要盡可能提高PPP項目的流動性。各類PPP項目要與資本市場的深化和發展相結合，依托產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式豐富PPP項目投資退出渠道，這樣才能吸引更多的社會資本參與PPP項目建設。

2010年國務院發布了民間投資36條，此后民間投資一直保持較快增長，占固定資產投資的比重穩步上升。今年開始民間投資增速大幅下降，原因是多方面的，除了宏觀經濟環境因素外，民間投資在進入基礎設施領域時仍存在各種制約和障礙，特別是社會上普遍認為民營企業參與PPP很困難。但是經過分析調研，實際情況與我們的想象或者社會上的一般印象有一定出入。據有關研究機構統計，截至9月24日，共有1020個PPP項目公示中標候選人，投資總額1.73萬億元，其中民營企業牽頭中標或者單獨中標的項目561個、占55%，其余為國企，共459個、占45%。規模比較大的PPP項目中國企占主要地位，規模比較小的項目中民企占的比例更高。民營企業PPP項目數量比較多，投資規模相對比較小。

今年夏天的時候，全國工商聯評比了2015年度民營企業500強，同時發布了民營企業500強參與PPP項目建設的有關情況。2015年和2014年相比，民營企業500強參與PPP項目的數量從2014年的58個增加到2015年的98個，沒有意愿參與PPP項目的企業數量從242個下降到99個，說明現在很多大的民營企業對PPP也是非常感興趣。這是民營企業參與PPP項目基本情況。為更好地鼓勵民營企業參與PPP，可以從以下幾個方面入手。

1、構建親清新型政商關系。這是鼓勵民營企業參與PPP項目的基礎，做好工作的基本。

2、樹立平等合作和一視同仁的觀念。政府和社會資本方合作的時候，尤其和民間資本合作的時候，一定要放下身段平起平坐。我們經常講要轉變觀念，我覺得首先要轉變“官”念。

3、要盡可能采取公開招標的方式，為民營企業參與PPP招標提供方便之門。合理設定投標資格和評標標準，消除隱性壁壘，保證一視同仁、公平競爭。

4、充分發揮各類投資主體的優勢。國有企業、民營企業、外商投資企業各有所長。國有企業長期從事基礎設施的投資建設，經驗比較豐富，技術水平比較高，企業規模比較大，融資能力比較強，金融機構也更愿意提供融資支持。外商投資企業管理經驗和技術水平可能會更高，可以把國外最先進的管理經驗和技術引到國內。民營企業的機制更靈活，效率更高，創新能力更強，更有活力。建立合理投資回報機制當中很重要的一點，就是要提高管理效率，通過創新降低運營成本，我覺得可能民營企業這方面能力更強。在推進PPP的時候，要根據不同行業不同類型項目的特點，吸引不同的社會資本參與。

5、采取多種方式鼓勵民間投資。現在一說鼓勵民間投資參與PPP項目，好像就是把某一個項目交給獨立的民營企業投資運營，這是PPP項目吸引民間投資一個很重要的方式，但絕不是唯一的方式，至少還有其他三種方式可以考慮。

一是在PPP項目當中推動混合所有制。組建國企、民企、外企共同參與的項目公司，發揮不同企業的比較優勢，共同推動項目順利建設、運營。

二是可以把分散的民間資金通過設立基金等方式集中起來，以股權投資等方式投入到PPP項目，也是一種很重要的民間資本參與PPP的方式。

三是鼓勵民營企業組建聯合體共同參與PPP項目。單獨的某一個民營企業在專業水平上可能有缺陷，投資建設PPP項目競爭力不夠強，如果具有不同優勢的兩個或者幾個民營企業聯合起來，組建聯合體，優勢互補，投資PPP項目成功的概率就會大很多。

對PPP項目的管理往往涉及多個部門，包括投資、價格、財政、行業、規劃、國土、環保等。我們要按照國務院簡政放權的要求，盡可能簡化程序提高效率。要積極推行PPP項目聯審機制，充分發揮部門合力，共同推進PPP項目順利實施。

去年8月底9月初，我們曾去英國和法國考察學習PPP的有關情況。在英國基礎設施管理局，給我們介紹時有一句話我印象很深刻，他們說：從最廣泛的意義上來說，PPP可以覆蓋所有類型的跨越公共部門和私營部門的合作，包括協同工作、共擔風險來提供基礎設施和公共服務。

另外，還有一句話也很重要：PPP模式并不是全球標準化的，每個國家的PPP實行方法都是為滿足政府政策目標而設計，用以補充其他公共采購和公共服務交付方法，根據現有的公共和私營部門的資源來實施。每個國家的PPP模式都是量身定做和獨一無二的。

我們推行中國式PPP，關鍵是要掌握PPP的精髓和要義，在這個基礎上，要根據不同行業不同地區不同項目的特點，因地制宜、因事制宜，充分發揮我們的主觀能動性，設計出最具針對性的PPP模式，這樣的話才能更好的達到政府和社會資本合作的目的。PPP的本質我們不能違背，基本要義要遵守，但具體模式可以靈活多樣。

PPP是什么？是個理念，在符合基本要義前提下，可以發展創新多種模式。實際上，PPP的一些具體模式，包括BOT、BOO、TOT、DBO、DBFOT等，都是在實踐中不斷發展出來的。我相信，在我們國家的PPP發展過程中，一定會產生具有中國特色的PPP模式。所以，要與時俱進，大膽創新，要走前人沒走過的路，不要過多拘泥于某一種固定模式。

現在社會各個方面對PPP的熱情很高，各種各樣的培訓、論壇、項目推介會非常多。我覺得，越是這個時候，頭腦越要冷靜。推進PPP的心要熱，要積極、要開創，但是腦要冷，頭腦要冷靜，不能急于求成，一口吃個胖子。很多事情都是欲速則不達，PPP推進過快，泥沙俱下，各種問題和隱患就會越多，長期健康發展就越會受到影響。

從微觀上來講，要認真負責地把每一個項目搞好。從宏觀上來講，要循序漸進，穩扎穩打，及時調整完善相關政策。只有這樣才能把中國式PPP踏踏實實地往前推進。所以，我們要不忘初心，砥礪前行，腳踏實地，行穩致遠，只有這樣才能使中國式PPP走的更好，走的更遠。

（本文系作者12月1日在陜西西安舉行的“中國式PPP高峰論壇”上的主題演講，已授權“星空建設法律瞭望”刊發推送。）

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